久中锐评 | 《国务院关于对外投资的规定》新法深度解读——从"碎片化监管"到"法治化出海"，企业如何应对？

（一）投资规模与制度供给的错配

2026年1-4月，我国全行业对外直接投资4,294.2亿元人民币，同比增长3.9%。截至2025年，我国对外直接投资存量已突破3万亿美元，境外企业逾5万家，覆盖全球190多个国家和地区。

然而，与蓬勃发展的投资实践相比，我国对外投资的制度供给长期处于"低位运行"状态。现行监管框架分散于发改委《企业境外投资管理办法》（2017年第11号令）、商务部《境外投资管理办法》（2014年第3号令）等多部部门规章，在法律层级上缺乏统一的上位法支撑。这种制度架构在实践中产生了两个突出问题：

• 第一，"政出多门"导致企业无所适从。企业在开展境外投资时，需同时应对发改委的核准/备案、商务部的企业境外投资证书、外汇局的境外直接投资外汇登记，以及可能涉及的国资委监管、数据出境安全评估、出口管制许可等多重手续。各部门之间信息壁垒导致企业在不同环节反复提交材料，时间成本与合规成本居高不下。
• 第二，部门规章立法权限有限，难以形成有效约束。受制于规章的立法权限，监管部门在查处违法违规行为时手段有限。对于未履行核准/备案手续的境外投资，监管部门通常只能采取约谈、警示、纳入违规记录、暂停受理新项目等措施，无法直接实施罚款、没收违法所得等财产性处罚，也难以追究企业相关负责人员的个人责任。

（二）地缘政治博弈加剧外部风险

与此同时，中国企业出海面临的外部环境日益复杂。根据商务部研究院数据，2025年中国企业遭遇的境外投资壁垒案件同比增长17.6%，涉及领域从传统的反垄断审查、国家安全审查，扩展至数据安全、供应链强迫劳动、人权尽职调查等新型监管工具。

部分国家以"去风险"为名，通过《外国补贴条例》《供应链法案》《强迫劳动预防法》等法律工具，对中国企业境外投资设置事实上的歧视性壁垒。在这一背景下，我国对外投资的制度供给需要从单纯的"便利化"转向"便利化+法治化+安全化"三位一体。

（三）《规定》的立法目标与制度定位

《规定》的出台，正是回应这一结构性缺口。其核心目标可概括为三个"统一"：

• 第一，统一监管对象。将企业、其他组织和居民个人全部纳入管理范畴，首次在行政法规层面将个人对外投资纳入统一监管框架。
• 第二，统一规则框架。整合发改、商务等部门的核准备案制度，明确安全审查的上位法依据，将碎片化的部门规章提升至行政法规层面，形成统一的行为边界与制度预期。
• 第三，统一服务与保护。构建海外综合服务网络和反制机制，以制度的确定性应对外部环境的不确定性。

正如司法部官网刊发的专家解读所言，《规定》"以行政法规形式系统整合对外投资服务、管理与保护制度，解决了制度碎片化难题，构建起内外协调、层级对等的制度体系"。

（一）投资自主权与监管边界：企业自主决策，但红线不可逾越

《规定》第五条明确，国家支持投资者按照市场化原则开展对外投资活动，投资者依法享有对外投资自主权，自主决策、自担风险、自负盈亏。这一条款体现了市场化改革方向，但企业的"自主权"并非没有边界。这一条款将"商业道德""社会责任"等软性要求上升为法定义务，虽未直接设置罚则，但在安全审查、违法违规认定时可能作为裁量依据。

《规定》第十一条明确，国务院投资主管部门、商务主管部门会同其他有关部门，根据国民经济和社会发展需要、有关国家（地区）投资环境变化和风险程度等，制定、调整和实施对外投资政策，明确鼓励、限制、禁止的对外投资。这一规定延续了现行"鼓励发展+负面清单"的思路。根据现行政策，限制类典型包括：房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部，以及在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台；禁止类包括：赌博业、色情业，未经批准的军事工业核心技术与产品输出，运用我国禁止出口技术工艺产品的投资等。

根据2025年底发布的配套细则，敏感行业清单经历了"史上最大规模"扩容，以下领域被明确纳入"需审慎备案/核准"范畴，实际操作中基本等同于"核准制"：

（二）技术与数据出口管制：不得以"人员跨境"形式绕过红线

《规定》第十三条是全文最具突破性的条款之一，首次以行政法规的形式封堵了"人员跨境转移技术"的灰色通道。该条明确：投资者不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据；未经许可不得出口限制类物品。尤其值得高度警惕的是，不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式，向境外转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可向境外转移限制类物品。具体而言，以下场景均可能触发第十三条的规制：

（三）境外投资安全审查制度：立法层级的重大突破

《规定》第十五条首次在行政法规层面明确："国家健全境外投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍，并应当遵守境外投资安全审查决定。"安全审查覆盖投资进入与退出两个环节——不仅包括境外投资的核准/备案阶段，还包括对已投资资产、权益的转让与处分的审查。这意味着，未来企业不仅"走出去"要过审，"退回来"同样可能面临安全审查。这一制度设计使安全审查因素不再只是发改核准或备案中的审查理由，而将成为境外投资监管中的独立制度变量。

（四）反制歧视性措施与投资壁垒调查：从"被动防御"到"主动反制"

《规定》第二十三条至第二十五条构建了"投资壁垒调查+反制措施"双层反制体系，这是中国对外投资法律制度从"被动防御"走向"主动反制"的重要制度突破。

投资壁垒调查（第二十三条）：授权国务院商务主管部门针对投资者在目的国遭遇与贸易有关的投资壁垒或其他投资经营障碍开展调查，有关组织、个人应当予以协助、配合。根据调查结果，国务院有关部门可以采取调整有关国别投资政策，禁止或者限制有关货物、技术进出口或者国际服务贸易等措施。

反制措施（第二十四条、第二十五条）：若任何国家（地区）、国际组织违反国际法和国际关系基本准则，对中国采取歧视性禁止、限制或其他类似措施，中国政府有权依据《中华人民共和国反外国制裁法》等采取相应反制措施。

《规定》第二十五条进一步明确，外国组织、个人危害中国国家主权、安全、发展利益，违反正常的市场交易原则中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者对投资者及其对外投资采取歧视性措施，不合理剥夺或者限制投资者及其对外投资正当权益的，国务院有关部门可以采取禁止或限制其与我国有关的进出口、投资、交易等活动，禁止或限制相关人员入境，取消或限制相关人员在中国境内工作、停留或居留资格等措施。

特别需要指出的是，《规定》中的反制措施条款，是防御性而非进攻性的，是威慑性而非滥用性的。从条款表述看，反制措施的启动有明确的前提条件：必须是有关方面违反国际法和国际关系基本准则、采取歧视性措施，或危害中国国家主权、安全或发展利益。正常的商业纠纷、市场摩擦、合理的监管差异，均不在反制措施的适用范围之内。

（五）海外综合服务体系：专业机构的新机遇

《规定》第六条至第九条构建了"海外综合服务体系"——政府统筹外事、法律、财税、金融、海关等领域服务资源，同时明确支持咨询评估、法律服务、会计审计等专业服务机构拓展海外服务网络，提高国际化服务能力和水平。

多层级的服务体系：

（六）个人对外投资的首次纳入与后续制度空间

《规定》第二条将"境内居民个人"正式纳入适用范畴，标志着个人对外投资首次被纳入统一监管框架。

《规定》第三十三条进一步明确："中国境内居民个人等对外投资具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定。"

这表明《规定》在个人对外投资问题上采取了"原则纳入+细则留白"的立法策略。目前，个人直接对外投资仍受外汇管理法规的严格限制——每人每年5万美元的便利化购汇额度主要用于旅游、留学等经常项目支出，不能用于境外购房、证券投资或资本金注入。

根据2026年5月22日对富途、老虎、长桥等跨境券商的处罚行动，可以清晰地看到监管部门对于个人违规跨境证券投资的零容忍态度。此次将个人纳入《规定》框架，为未来出台个人对外投资具体管理办法预留了制度接口，体现了对自然人境外投资活动从严规范、预留后续制度安排的监管思路。

《规定》在法律责任方面实现了重大突破，改变了此前ODI违规主要依赖行政约束的局面。

罚款、没收与资产处分

（二）资格罚与市场禁入

自处罚决定生效之日起，有关主管部门可以在3年内不受理违法行为人提出的核准备案申请，或者禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动。

这意味着，ODI违规不仅面临罚款，还可能在一定时期内被彻底排除出对外投资市场，这对有持续国际化布局需求的企业影响深远。

（三）个人责任的穿透

《规定》中的个人责任并不限于企业法定代表人。根据条文表述，"直接负责的主管人员"和"其他直接责任人员"均可被追责。这意味着，实际负责境外投资决策、申报材料准备、资金出境安排、境外架构搭建或项目执行的董事、高级管理人员、财务负责人、投资负责人、法务合规负责人及其他项目经办人员，均可能被认定为责任人。

企业不宜再将ODI违规理解为"事后补备案""补报告"即可消化的程序瑕疵，企业内部相关负责人员也不宜将ODI合规视为仅由公司承担的风险事项。

【久中提示】

建议企业立即开展历史ODI项目的合规排查，重点关注：核准备案手续是否齐全、资金来源是否合规、是否存在应报未报的境外再投资情形、37号文外汇登记（如涉及个人）是否完成。对已发现的问题，应在7月1日新规施行前主动与主管部门沟通，争取在过渡期内完成合规整改。

第四章 企业行动清单：从“程序瑕疵”到“实质性处罚”

鉴于《规定》将于2026年7月1日正式施行，距离生效已不足一个月，建议企业立即启动合规排查，重点完成以下七项工作：

• 第一，梳理现有境外投资项目的合规状态。核查核准备案手续是否完备、资金来源是否合规、是否存在应报未报的境外再投资情形。特别注意：完成ODI备案后，企业还须按监管要求持续报送统计月报、半年报及年度报告，持续报送境外投资项目运营、资金使用、财务状况、人员及重大事项等相关信息，这是法定义务。
• 第二，建立境外投资全生命周期的合规管理制度。以《规定》第十六条为制度框架，将合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度系统化、文件化，并投入必要的人员、资金和设备资源。
• 第三，建立"技术出口审查"内部流程。在派遣人员跨境提供技术服务或输出技术资料前，逐一核对所涉技术是否属于限制或禁止出口范畴，建立"技术出境审查清单"，将出口管制合规纳入项目全流程管理。
• 第四，将境外投资安全审查纳入投前尽调的必备环节。在项目立项阶段即评估安全审查风险，主动配合审查，预留审批周期。对于涉及关键技术、重要数据、战略资源等领域的项目，建议在正式提交申报前与主管部门进行预沟通。
• 第五，建立反制清单动态筛查机制。将已列入反制清单的外国实体纳入交易对手黑名单，在合同中加入因合规原因导致交易受阻的退出条款。
• 第六，关注配套细则的出台动态。安全审查的具体程序、个人对外投资的管理办法等配套细则尚未出台，企业应密切跟踪后续配套规章，及时调整合规框架。
• 第七，及时把握政策窗口，主动完成合规整改。ODI外汇登记目前在办理环节已取消行政性收费，企业可趁窗口期完成存量项目的合规补登记。对于已设立特殊目的公司（SPV）但尚未完成37号文外汇登记的境内居民个人，也应尽快完成补登记——37号文是解决境内居民境外持股、境外融资及返程投资的合规通道。

结语

《规定》的出台，为中国企业出海划定了清晰的法律边界，同时提供了更坚实的法治保障。它标志着中国对外投资从"规模扩张"阶段迈入"高质量发展"新阶段，监管逻辑也从单一的"事前审批"转向"事前审批+事中事后监管+安全审查+反制保护"的全链条体系。

正如司法部官网专家解读所言，《规定》"在保障安全与促进发展之间实现动态平衡，推动相关制度在法治轨道上发展完善"。对企业而言，这既是"护身符"也是"严要求"——以制度的确定性应对外部环境的不确定性，正是这部法规的核心价值。

对久中而言，我们已为多家出海企业提供ODI备案辅导、境外投资架构设计、37号文登记及跨境资金合规回流服务。新法施行在即，欢迎与我们联系，获取一对一的合规诊断与专项支持。